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公共外交与民间外交异同的初辩

时间:2010-03-26供稿单位:人事工作部打印字号:

韩光明

2010年3月26日

传统的观念认为,所谓外交(diplomacy),是指国家以和平手段对外行使主权活动。通常指由国家元首、政府首脑、外交部长和外交机关代表国家进行的对外交往活动,其具体实现形式是通过访问、谈判、交涉、发出外交文件、缔结条约、出席国际会议参加国际组织等等①。因此,外交一直是国家实现其对外政策的重要手段。联邦德国的学者认为,传统的外交方式主要是通过驻外代表(使领馆)的渠道收集信息,向驻在国传递本国的意旨,贯彻本国的意图和外交方针、维护本国的利益。但随着信息技术的快速发展,外交的形式亦随之发生的很大的变化。通过信息技术,政府可以以最快的速度了解各种事变的深层背景,为外交提供新的决策依据,文化交流、互访、出席论坛和会议,举办首脑峰会、参加国际组织,也成为了增进了解,减少分歧、维护和平及维护本国利益的重要外交手段。②

在我国古代,外交被称为外事,清末称外务,直到近代,我国才开始使用外交一词。近年来,随着改革开放进程的不断深化,中国正以前所未有的速度融入国际社会。中国的外交也不断出现一些新的概念,如“议会外交”、“军事外交”、“经济外交”、“科技外交”、“人文外交”、“公共外交”(public diplomacy,又译公众外交),等等。其中,“公共外交”越来越受到我国外交界、学术界的广泛关注和热议。

2004年,外交部新闻司专门设立了“公众外交处”,负责主办外交部的公众开放日等活动,让外交走进普通民众,让普通民众了解外交、亲近外交、支持外交。2009年初,全国政协外事委员会专门召开了“我国公共外交与国际影响力”座谈会,部分政协委员与中央、国务院有关部门的代表、高校、研究机构的专家学者围绕公共外交的重要性、必要性、中国公共外交的任务和作用等问题进行了深入交流和研讨。今年3月在北京召开的两会期间,全国政协外事委员会正式出版了《公共外交通讯》杂志的创刊号。

2009年是我国公共外交有史以来最重要的一年,学术界有人将这一年称之为我国公共外交的元年。其重要标志是胡锦涛主席在第十一次驻外使节会议上提出了关于“要运筹好大国关系,加强公共外交和人文外交”的重要指示。它标志着中央最高决策层对公共外交的认可和重视。在这种新的形势下,我们必须对公共外交和民间外交的异同问题进行深入探讨、对其理论边界进行明确界定,以更好地配合党中央的外交部署,服务于国家的总体外交大局,促进我国公共外交和民间外交事业的科学发展。

对于我国学术界和外交界而言,公共外交是一个新的提法,我们这些长期在民间外交战线上工作的同志,最初在听到这个提法时,自然而然地会感到一种困惑和压力。造成这种困惑和压力的原因在于,长期以来,我们习惯“官方外交”、“半官方外交”和“民间外交”的提法。前些年,在公共外交和人文外交引起广泛关注和热议的时候,我们担心这些新的提法会对民间外交的历史地位造成淡化、对民间外交在我国外交全局中的作用造成冲击。在这种情况下,克服模糊认识,了解公共外交的来龙去脉、时代背景和全球化信息化时代公共外交的特点,就显得尤为重要。

实际上,公共外交的实践古已有之,其行为主体是政府,它与一般的纯民间交流的区别在于:公共外交不是政府和政府之间的直接交往,而是以政府为主导,以官方、民间团体、非政府组织、社会精英和公众舆论媒介向国内外、尤其是向国外的相应组织、机构、团体和普通民众交流与传递本国的国情、发展状况、文化和信息,进而在相应的受众中形成有利于本国外交政策和国家利益的舆论环境。

作为一个术语,公共外交首次出现是1965年,由美国塔弗兹大学弗莱舍法学院院长埃德蒙·古利恩(Edmund Gullion)提出。根据1987年美国官方规范的定义,公共外交是指“由政府发起的交流项目,利用电台等信息传播手段,了解、获悉和影响其他国家的舆论,减少其它国家政府和民众对美国产生的错误观念,提高美国在国外公众中的形象和影响力,进而增加美国国家利益的活动”③。根据这一定义,我们有理由认为,公共外交的内涵超越了传统外交定式,在对外交往和国际关系中引入了新的元素和内容,增加了政府对其他国家舆论的开发、外交使者与国外记者的联络等新的内容。按照古利恩的观点,“公共外交的中心是信息和观点的流通。”

从外交实践上看,冷战期间,美国政府广泛实施公共外交,冷战结束后,形成了美国“一超独大”的态势,由于美国政府奉行单边主义,公共外交一度受到冷落。直到“911”之后,美国才开始重视公共外交。奥巴马政府上台后,改变了美国政府一度奉行的政策,开始重视发挥公共外交的作用,其目的是利用公共外交这种间接的手段,改变其他国家的政治生态,培育和增进他国人民对美国的好感,从而更好的推行美国的价值观并实现其国家利益的最大化。公共外交作为一种外交观念和外交实践方式,虽然是由美国的学术精英提出,由美国政府采纳并实施,是一个地地道道的“舶来品”,但这一概念的本身并不具有明显的国家烙印和阶级性,美国可以运用它,中国也可以拿来为我所用。

改革开放以来,中国以前所未有的速度迅速崛起,综合国力不断上升,对西方政府和民众的心理造成了很大的冲击,国际上赞美之声有之,怀疑、质疑和抵毁之声也随之而来,如何在全球化、信息化高速发展的今天,通过运用公共外交手段介绍中国、营造良好的国际舆论环境,最大限度地消除误解、化解矛盾,成为中国外交的当务之急。

2010年3月7日,外交部长杨洁篪在北京举行的第十一届全国人大三次会议期间的中外记者会上,进一步阐述了我国的公共外交的内容和思路,他指出:公共外交的重要内容之一,就是通过传播、交流等手段,向国内外公众介绍本国的内外政策,以便增进了解,减少误解。外交部将鼓励外交官在国内更加积极地走向公众、走入高校、走进媒体,在国外更加积极地走出去,向各界介绍中国国内的情况和中国对外开放政策方针。他还指出:“公共外交是中国外交重要的开拓方向,我们认为,公共外交现在是应运而生、正逢其时、大有可为”。

 以上是我根据现有的资料,对公共外交的由来、概念、内涵和工作内容的初步界定。为了更好地适应新的形势,贯彻党中央的重要指示,服务国家总体外交的大局,我想进一步将公共外交与民间外交的异同进行初步比较:

第一,从历史起点看,我国的公共外交还是一个新的概念,公共外交尚处于起步阶段。尽管我们在新中国成立以来一直在不断地开展公共外交的尝试,但从外交学的角度看,到目前为止,无论是外交界还是学术界,我们还没有关于公共外交思想体系的系统表述,有关方面的专著也暂付阙如。

第二,从行为主体的角度看,公共外交的行为主体是政府,参与主体和受众是国内和国外的社会精英和普通群众,其中,政府是主导,社会精英是中坚,普通群众是基础。用一句通俗的话表述:就是政府与国内外民众的沟通,说到底,还是人与人之间的沟通,通过这种人与人之间的沟通,来增进国家与国家之间、人民与人民之间的相互了解、促进互信、建立友谊、加强合作,促进共同繁荣、维护世界和平。

第三,从公共外交的实施目的和作用的角度看,“通过公共外交,可以更直接、更广泛地面对外国公众和主流社会人士,更有效地展示本国的文化吸引力和政治影响力,改善国际舆论环境,维护国家利益。”④与一般的纯民间外交不同,由于政府掌握并主导着舆论传媒机器,公共外交还承担着信息传播和舆论塑造的职能。

第四,从组织形式和群众基础的角度看,我国公共外交的资源整合程度较底,缺乏一个统一的组织协调机构,从目前的情况看,我国公共外交的战略布局还不够完善,群众基础还不够广泛,分工协作的态势尚未形成。

第五,从实践效果和科学研究的角度看,公共外交在政治、经济、文化、教育、媒体、青少年交流等领域的实施策略、外交技巧和效果评估;如何在国内外各种不同的受众之中进行有效的、对方喜闻乐见、且容易接受的方式开展公共外交;国际上成功开展公共外交的案例分析以及公共外交与国家硬实力和软实力之间的关系等问题,还有待于进一步研究,经验尚有待于进一步积累。

第六,从党和国家对公共外交的重视程度来看,国家主席胡锦涛于2009年7月在第十一届驻外使节会议上正式提出了“加强公共外交和人文外交的要求。”还有中央领导同志近来对开展公共外交的一些论述等等,都直接体现了中央高层领导对开展公共外交的高度重视。今年三月份,外交部部长杨洁篪再次强调“公共外交已经成为中国外交重要的开拓方向。”⑤这一切足以证明,我国的公共外交将越来越活跃,公共外交未来在我国的政治生活中和外交舞台上扮演的角色将会越来越重要。

以上是我对我国公共外交的六大特点和发展现状的初步归纳。下面,我再从七个方面归纳民间外交的特点,从中我们可以清楚地看出它与公共外交的共同点和区别。

第一,与我国的公共外交相比,民间外交有着悠久的历史传统。实际上,早在革命战争年代,中国共产党就在民间外交领域进行了一系列成功的探索,以1936年6月美国记者埃德加·斯诺秘密访问延安为起点,直到新中国诞生到改革开放,在毛泽东、周恩来、邓小平、江泽民、胡锦涛等历代党和国家领导人的直接领导和亲切关怀下,新中国的民间外交创造了辉煌的历史。“民间外交”也成为我国外交界、学术界和广大人民群众耳熟能详、家喻户晓的概念。

第二,在理论层面上,与公共外交相比,民间外交有着比较完整的理论体系。建国初期,为粉碎帝国主义对新中国的封锁政策,党和国家第一代领导人改变了单一以国家为外交主体的传统,创造了一种全新的外交方式。1957年,周恩来总理曾经将新中国的外交归纳为:中国的外交是官方、半官方和民间三者结合起来的外交。1966年2月,他在论述党、国家、人民三者在国际活动中的关系时又明确指出:“我们的国际活动和对外工作有党、国家和人民三个方面,政府外交工作是代表国家的,外贸、外文、外经等等都是如此。这三个方面,党的对外国际活动,用政府名义的对外活动,用人民的民间的名义对外活动,它既有区别又有结合。在我看来,结合是主要的”。

1990年3月,江泽民主席接见我会第五届理事会理事时说:“在帝国主义封锁我们时,当时周总理首创民间外交,用民间外交的办法为国家关系的建立开路。后来大多数国家与我们建立了外交关系后,既有官方外交,也有民间外交。用民间外交的办法,不管从历史上看,还是从现在看,都有非常重要的意义”。

第三,从服务对象和行为主体的角度看,与公共外交相比,我们一直把民间外交为政府的官方外交服务,为国家的改革开放服务,为总体外交服务当作自己最崇高的职责。从这个意义上看,今天的民间外交也在为政府的公共外交提供直接的配合和服务,其行为主体是对外友协这样有官方背景的人民团体、地方政府、社会组织、教育机构、新闻媒体和各种民间组织。这一点,与公共外交所表现的以政府对国内外民众、政府对国内外媒体、政府对国内外各种组织和机构等等为特点的、带有明显政府主导性的外交方式有显著的区别。因此,从这个意义上说,民间外交更具有亲和力、灵活性、多样性和广泛群众参与度的特点。

第四,从民间外交的实施目的和作用的角度看,与公共外交相比,两者有着惊人的一致性。我会李小林副会长2009年12月19日在清华大学举办的中美关系研讨会上曾经提出:“我们所开展的民间外交,并不是中国民众与国外民众普通的往来,而是在各级政府的组织和支持下,由特定的机构和人士以民间形式出现,有针对性地与国外组织和个人开展合作。通过这些交流合作,使国外的组织和个人了解中国、热爱中国,进而借重这些组织和个人在本国的影响力,逐步在该国形成对华友好的积极气氛和舆论环境,推动该国对华关系的发展深化。民间外交可以以更直接、更具亲和力的形式做好外国公众和主流社会人士的友好工作,可以更有效地展示本国的文化吸引力和政治影响力,改善国际舆论环境,维护国家利益。”

第五,从组织形式和群众基础的角度看,与公共外交相比,我国民间外交的组织程度和制度保障比较完备,资源整合程度高,战略布局广,群众基础比较雄厚,公众认知度比较高。经过建国60多年的发展,尤其是经过改革开放30多年的积累,在党中央的直接领导和支持下,全国各省市都建有地方友好协会,我国的国际友好城市工作在改革开放后得到大力发展。迄今为止,已与世界各国建立了1683对友好省州和友好城市关系,形成了我国地方政府和城市外交的大格局,拥有了广泛的地方政府参与度和广泛的群众参与度,形成了民间外交的特殊优势和与世界各国建立的庞大的友好网络,民间外交工作形式和内容涉及到政治、经济、社会、文化、教育、青少年友好交流等各个领域。

第六,从党和国家领导人对民间外交的重视程度来看,公共外交已经成为中国外交重要的开拓方向。这并不意味着民间外交变得无足轻重或受到削弱。相反,民间外交作为官方外交和公共外交的重要补充,其作用会变得越来越重要。

第七,与公共外交相比,我国的民间外交具有鲜明的中国特色,是中国共产党在国际外交史上的创新。无论在革命战争年代,还是在新中国成立后对政权的巩固,对新中国的建设、改革和发展和各个历史阶段,民间外交都发挥了重要的作用。从意识形态和国家安全的角度看,西方国家的当权派们并未从内心深处改变其对华敌视政策,往往会在他们认为合适的时候制造麻烦,甚至故意误导和煽动民众对我国的偏见,虽然如今我们很少再提起“帝国主义亡我之心不死”的口号,但我们居安思危、维护我民族复兴大业这一根本利益的警惕性永远不能松懈。在和平发展时期,民间外交可以起到国与国关系的“稳定器”、人民友谊的“播种机”、中国文化的“传播者”的作用,在国际国内发生重大事变的情况下,民间外交还可以起到“安全阀”的作用,也就是说,在政府不便出面解释和协调的情况下,我们可以通过民间外交的途径来进行有效沟通,从而实现政府想实现的目标。

从以上对公共外交和民间外交异同的初步比较分析,我们有理由认为:

第一,民间外交和公共外交两者之间并不是竞争的关系,而是为了实现国家的总体外交利益的配合和互补关系。在新的形势下,公共外交的异军突起,是国家改革开放和民族复兴大业发展的必然结果,民间外交以其独特的优势和长期形成的特殊历史地位,不仅没有受到削弱,而是会在新的历史条件下继续得到加强。

第二,我国公共外交在新形势下的开拓发展,为民间外交提供了新的发展机遇,我们要抓住机遇、立足现实、发挥优势、谋划长远、趁势而上,把我们的民间外交工作提高到一个新的水平。

第三,在新的形势下,我们在服务官方外交、服务我国外交大局的同时,要加大力度,配合好国家的公共外交。为此,我们在民间外交的实践过程中,需要进一步整合资源,探索新的工作方式,服务公共外交、促进公共外交,在服务中求生存,在创新中求发展。在具体工作思路上,我将其归纳为32个字,这就是我们要力求做到:明确主体、找准定位、建立机制、整合资源、加强协作、勇于创新、打造品牌、立足长远。
    

                                                                                                 

资料来源:

①参见《辞海》上海辞书出版社1980年版第827页

②参见:《Sachwoerterbuch der Politik》,Reinhart Beck, Alfred Kroener Verlag Stuttgart, 1986, P.231-232,联邦德国《政治辞典》,1986版,主编:莱茵哈特·贝克

③U.S Department of state,Dictionary of International Relations Term s,1987,p.85,转引自:唐小松《中国公共外交发展及其体系构建》

④参见全国政协外委会主任赵启正同志在2007年两会期间的答记者问

⑤ 参见外交部长杨洁篪在第十一届全国人大三次会议期间第二场中外记者会上的答记者问

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